Audizione ANCE al Senato: valutazioni e proposte sulle singole misure del nuovo Codice.

In data 31 gennaio. l’ANCE è stata ascoltata in audizione informale presso la Commissione Ambiente del Senato, come già alla Camera il 26 gennaio scorso, sullo Schema di D.Lgs recante Codice dei Contratti pubblici (Atto n.19).

Il Vicepresidente Opere Pubbliche, Luigi Schiavo, ha evidenziato in apertura che lo schema di nuovo Codice dei contratti si caratterizza per i seguenti principali aspetti:

• introduzione di una serie di principi guida per l’applicazione del Codice, di natura civilistica, nonché di derivazione giurisprudenziale;
• accentuazione della discrezionalità in capo all’amministrazione, con maggiore possibilità di utilizzo di procedure flessibili e di valutazione di requisiti specifici;
• spinta sulla digitalizzazione dell’intero contratto pubblico, dalla progettazione (BIM) all’esecuzione;
• nuovo impulso verso la centralizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti con codificazione delle Linee Guida ANAC sul punto;
• riduzione dei livelli della progettazione da tre a due: PFTE (progetto fattibilità tecnica economica) e PE (progetto esecutivo);
• stabilizzazione di alcuni istituti e norme introdotte in fase emergenziale (tra cui la procedura negoziata senza bando, fino alla soglia comunitaria, appalto-integrato, consegna d’urgenza);
• Rafforzamento della disciplina del soccorso istruttorio;
• definizione dell’illecito professionale con sostanziale “codificazione” delle linee guida ANAC;
• “liberalizzazione” della disciplina degli RTI, sia in fase di partecipazione che in fase di esecuzione;
• maggior “autonomia” della disciplina dei settori speciali rispetto a quella dei settori ordinari;
• revisione prezzi obbligatoria, sebbene ancorata a soglie di alea e a percentuali di compensazione;
• Revisione della disciplina dei PPP, estesa anche a figure atipiche;
• estensione di poteri di vigilanza dell’ANAC anche alla fase esecutiva;
• rafforzamento delle ADR con messa a regime del Collegio Consultivo Tecnico;
• presenza di numerosi allegati al Codice (circa 36), taluni con valore regolamentare.

Diverse di queste innovazioni sono senz’altro condivisibili (ad esempio, al processo di digitalizzazione delle procedure, così come all’introduzione del principio dell’equilibrio contrattuale).

Tuttavia, per far sì che questi principi siano effettivi e non ripetere gli errori fatti nel Codice 50, occorrono alcuni essenziali correttivi al testo, per eliminare soprattutto le contraddizioni tra i  principi espressi e talune norme pure presenti nel Codice:

1.  tema di mercato: il nuovo Codice consentirà ad un’ampia quota di appalti di non essere più sottoposti alle regole di piena pubblicità e concorrenza, come quelli compresi fino alla soglia comunitaria (vale a dire, per i lavori pubblici, fino a 5,3 milioni di euro);
2. stabilizzazione delle procedure emergenziali introdotte con il decreto semplificazione, rendendo possibile utilizzare le procedure ordinarie solo sopra 1 mln di euro e solo se tale scelta venga accompagnata da adeguata motivazione. Si tratta però di una soglia eccessivamente elevata che rischia di azzerare il mercato e che è in contraddizione con il principio di concorrenza e trasparenza. Non va dimenticato che anche per la Commissione UE, alcune delle nuove norme italiane, come le disposizioni sulle procedure negoziate senza gara d’appalto, non sono conformi alla legislazione dell’UE in materia di appalti pubblici;
3. la sottrazione dagli obblighi di esternalizzazione delle gare per quei concessionari nei settori speciali che hanno ottenuto la concessione senza gara, non è nella legge delega, né, tantomeno, è rispettoso dei principi comunitari sul tema;
4. il principio del risultato dell’opera pubblica deve essere aggiudicata a chi è in grado di assicurare il miglior rapporto qualità-prezzo, ma ciò non si concilia con l’avvenuta eliminazione del tetto massimo al punteggio da attribuire al prezzo in sede di offerta economicamente più vantaggiosa: così facendo, in aperto contrasto con la disciplina europea per giunta, si reintroduce di fatto il massimo ribasso;
5.  la contraddittoria figura dell’illecito professionale la cui definizione appare piuttosto aperta e per di più ancorata ad accertamenti anche non definitivi, come un semplice rinvio a giudizio. Non risulta affatto superato il principio di colpevolezza a carico delle imprese che permea tuttora il Codice 50;
6. da rendere effettivo anche il principio dell’equilibrio contrattuale che, nel testo finora disponibile, si scontra con la norma scritta sulla revisione dei prezzi che prevede troppi limiti (alea e percentuale di riconoscimento delle variazioni) e meccanismi di funzionamento troppo complessi per essere efficace. Si perde così l’occasione di risolvere una volta per tutte un problema su cui si è dovuti intervenire finora con innumerevoli decreti d’urgenza e non si scongiura il rischio, in caso di aumento dei prezzi, di bloccare tutti i cantieri;
7. in contrasto con il principio di tutela e sicurezza del lavoro appare anche la norma che consente di applicare altri contratti oltre a quello dell’edilizia;
8. desta comunque preoccupazione l’assenza di certezza in relazione alle precondizioni che il Consiglio di Stato individua come determinanti per la concreta attuazione della riforma: formazione della PA, digitalizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti. Di queste, due devono ancora partire e una appare troppo blanda. Il nuovo Codice sconta, poi, un errore di metodo, che è forse all’origine della contraddizione tra principi annunciati e norme di attuazione: è stato redatto senza un adeguato confronto con chi con questo Codice deve lavorare. Impostazione che è stata alla base del fallimento del Codice 50 e che quindi non può né deve ripetersi;
9. per quanto riguarda i Dl “Semplificazioni” e Dl “Semplificazioni bis”, non c’è traccia del nuovo regime di responsabilità erariale prevista dall’articolo 21 del Dl 76/2020 che, com’è noto, incoraggia il fare, piuttosto che il non fare;
10. la normativa sui pagamenti alle imprese, inspiegabilmente, non contiene più la previsione che consente all’esecutore di emettere fattura anche in assenza del rilascio del certificato di pagamento, da parte del Responsabile Unico del Procedimento (RUP);
11. sul tema delle opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione, fondamentale per lo sviluppo dei centri urbani, la disciplina che consente ai privati di svolgere la funzione di stazione appaltante non è stata riprodotta in maniera chiara rispetto alle attuali norme del D.Lgs. 50/2016, con il rischio di portare ad interpretazioni errate e tali da attribuire sempre al Comune il potere di indire la gara. È fondamentale pertanto apportare dei correttivi per esplicitare maggiormente che la possibilità prevista per l’amministrazione di indire la gara è “alternativa” all’ipotesi in cui il soggetto privato assume la funzione di stazione appaltante.

Il Vicepresidente ha, quindi, illustrato nel dettaglio le valutazioni e proposte ANCE sulle singole misure del testo.

Per il dettaglio della posizione ANCE, si veda il documento allegato lasciato agli atti della Commissione (comprensivo di due tabelle relative: al raffronto tra principi della Legge Delega e norme del nuovo Codice; ai profili di contrasto tra il nuovo Codice e le Direttive UE). L’Audizione è invece disponibile al seguente link (0:39:20 del video)